中央定调化债思路 城投“卸包袱”奔转型

近日，围绕中央经济工作会议精神，中央财经委员会办公室（以下简称“中央财办”）有关负责同志在深入解读2024年中央经济工作会议精神时，围绕2025年如何处理好地方政府发展和化债关系的问题时提及，“落实今年中央经济工作会议精神，要在发展中化债，在化债中发展，有效防范化解地方政府债务风险”。

对此，粤开证券首席经济学家、研究院院长罗志恒在接受记者采访时表示：“目前，化债思路已经发生重大转变，从‘化债中发展’转向‘发展中化债’。具体体现在一是从过去的应急处置向现在的主动化解转变。二是从点状式排雷向整体性除险转变。三是从隐性债、法定债‘双轨’管理向全部债务规范透明管理转变，四是从侧重于防风险向防风险、促发展并重转变。”

回归常态化

中央财办有关负责同志在解读中央经济工作会议时表示，近年来，党中央在防范化解地方政府债务风险方面部署了一系列有力举措，特别是近期新出台了较大规模的增加地方政府债务限额置换存量隐性债务有关政策，地方政府债务风险正在得到有效缓解和管控。落实今年中央经济工作会议精神，要在发展中化债，在化债中发展，有效防范化解地方政府债务风险。

记者注意到，近一段时间以来，已经有多位行业专家提出化债思路转变的问题，中诚信国际研究院执行院长袁海霞认为，应该紧抓“在发展中化债”机遇，充分利用政策环境合理有序压降有息负债。对于部分城投公司如何在转型中减轻债务包袱的问题，袁海霞说：“‘一揽子化债’方案制定实施以来，财政、金融等多项化债措施积极推进，近期推出了化债政策组合拳，标志着化债工作思路从侧重于防风险向防风险、促发展并重转变，有望为城投企业转型发展减轻债务包袱。城投平台可充分借助政策东风，通过积极争取再融资债置换额度，督促落实与政府投资项目的结算回款，在地方政府协调下与银行、AMC机构开展贷款展期置换，积极盘活存量资产等方式，多措并举化解债务包袱、减轻利息负担，继而轻装上阵。”

在罗志恒看来，随着一揽子化债增量政策的出台，将推动地方政府从应急状态回归常态谋发展。“其一，隐性债务显性化，债务更加公开透明规范。其二，以利率更低、周期更长的地方政府债券置换举债成本高、周期短的地方隐性债务，5年累计可节约6000亿元左右利息支出。其三，腾出财力和精力发展经济、提供公共服务、支持科技创新、促进消费等。其四，地方政府轻装上阵后，有助于改变其行为和预期。谋划中长期的经济发展和税基重塑，改善营商环境。”

值得注意的是，中央财办有关负责同志在解读中央经济工作会议时，也提到了2025年宏观政策的趋势，2025年将实施更加积极有为的宏观政策，推动经济持续回升向好，将为防范化解地方政府债务风险创造有利的宏观环境。实施更加积极的财政政策，增加政府债券包括地方专项债规模，扩大投向领域和使用范围，将有效拉动经济增长，增加地方政府资金来源。实施适度宽松的货币政策，将有效降低地方政府债务利率。

针对宏观政策空间问题，罗志恒认为，未来财政政策空间，跟利率水平、经济性质、财政风险、通胀水平等相关。“我国政府整体负债率相较其他主要经济体并不高，当前通过一揽子化债举措还能有效降低存量债务的利息负担，我国公有制为主体的国家性质也能支持更大规模的债务等，这些都意味着中国仍然有较大的财政政策空间。”

助推平台转型

对于如何科学化债，中央财办有关负责同志表示，实施一系列针对性化债举措，降低地方政府债务风险。包括做好地方政府隐性债务置换工作，科学分类、精准置换，优化债务结构，降低利息负担。同时，要加快完善政府债务管理制度，严格规范地方政府举债行为，坚决遏制违规举债冲动，决不能在化解存量债务风险的同时增加新的违规债务。通过上述举措，将使政府债务与经济发展、政府财力逐步匹配，形成化债和发展的良性循环，有效降低地方政府债务风险。

在多位业内人士看来，城投除了依托一系列针对性化债举措外，还需提升自身的“造血”能力，推动平台转型升级。

东方金诚研究发展部执行总监冯琳认为，在本轮化债中，已经对存量隐性债务有比较高的覆盖度。对于规模更大的城投经营性债务，将主要通过与金融机构协商展期、置换，以此缓解短期偿债压力，以及加快推进城投平台市场化转型，提升城投自身造血能力和偿债能力等方式予以化解。

值得注意的是，从2023年11月至今，已有超300家城投企业声明“退出政府融资平台”“不再承担政府融资职能”，与此同时，多个省份在预算报告中均强调推动融资平台市场化改革转型，省内城投平台之间进行分类整合已成大势所趋。如天津市以“一企一策”为方向明确将扭亏无望的企业纳入出清范围；贵州省提出加快“去平台、市场化”进程，提升国有企业造血能力；河南省提出推动逐步剥离政府融资功能，全省融资平台数量有序压减；云南省压降融资平台公司数量，推动分类转型发展。

对于这一变化，袁海霞认为，表明其存量隐债已有偿还安排、未来新增债务也将与政府切割，企业将成为信用独立、自主经营、自负盈亏的市场化主体。后续来看，根据“150”号文的要求，2027年6月以前全部城投企业均将完成“退名单”、实现信用独立。

就职能定位而言，袁海霞对记者说：“未来，政企关系以及相应的投融资模式转变，不再承担政府融资职能、做到信用独立。随着城投企业与地方政府关系逐步重塑，城投企业的政府融资职能将真正实现剥离，地方政府将仅作为股东提供资源资金的支持，业务委托更加市场化、政府支持更加规范化，政企间仅存在股权关系、关联方关系及公共政策管理关系。”

对于拓展新的融资渠道，袁海霞建议，还是要专注于业务本身。“可拓展直接融资渠道，探索资产证券化ABS、基础设施REITs盘活存量资产，条件适宜的可以尝试IPO融资；还可积极参与棚改、保障房收储、‘两新一重’等有政策性资金支持的城投业务，争取政策性银行贷款、棚改专项债、土地储备和存量房收储专项债等资金；有条件的还可以投资发展科创产业、发展新质生产力，引进产业基金、社会资本参股等。”